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Sempre que se pensa a Região Administrativa Central do Estado de São Paulo, do ponto de vista populacional (com consequências típicas sobre o perfil das finanças municipais), salta aos olhos o fato de que ela contém somente duas cidades com mais de 200 mil habitantes (Araraquara e São Carlos, sedes das duas Regiões de Governo contidas pela RA Central) e 24 outras com populações muito inferiores a essa; a terceira mais populosa com apenas um pouco mais de 75 mil habitantes (Matão). Por essa via, conclui-se que o perfil populacional da região está mais para a realidade brasileira (71% dos municípios com até 20 mil habitantes) do que para a realidade paulista (somente 58% dos municípios com até 20 mil habitantes).

Em 2008, a receita total dos 645 municípios paulistas foi de R$ 75,5 bilhões, dos quais quase 60% provieram da somatória das receitas com ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (transferência estadual), com FPM - Fundo de Participação dos Municípios (transferência federal), com IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial, com ISSQN - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Intervivos e taxas (pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviços).

A tabela 1 apresenta a composição da receita total do conjunto dos municípios do Estado em 2009:

As duas principais transferências constitucionais (ICMS e FPM) representaram 34,2% da receita total das prefeituras. Essa dependência dos municípios em relação ao Estado e à União aumenta se forem consideradas as transferências do SUS - Sistema Único de Saúde e do FUNDEB (Educação), não especificadas na tabela 1.

A tabela 2 mostra o percentual de cada uma das categorias de receita que fica com os cem maiores municípios do Estado e a posição de Araraquara no ranking dos maiores beneficiados.

Nota-se que os cem maiores municípios do Estado arrecadam quase toda a receita com IPTU, ISS, ITBI e taxas; ficam com pouco menos da metade do FPM e pouco menos de 1/5 do ICMS (a receita menos concentrada, como se vê).

Araraquara comparece com destaque entre as maiores arrecadadoras de cada um dos tributos e transferências, sendo a 30ª maior em receita total. Lugar privilegiadíssimo, sem dúvida, que se junta ao benefício de ser sede de região de governo e de contar com dois deputados estaduais e um federal, com potencial para arregimentar recursos adicionais dos orçamentos estadual e federal.

Desde a Constituição Federal de 1988 os municípios brasileiros se tornaram verdadeiros entes federativos, com relativa autonomia financeira (embora fortemente baseada no sistema de transferências intergovernamentais) e com efetivos poderes e papéis a cumprir. Os prefeitos, ultimamente, estão sendo demandados fora de suas sedes como nunca em décadas recentes. Não para apoiar movimentos de cima para baixo ou simplesmente reivindicar verbas, mas para participar de políticas e formular projetos.

Contraditoriamente, pesa sobre esses mesmos municípios uma série de críticas. Dizem alguns que as prefeituras poderiam ser em menor número (ou que há mais municípios do que cidades, de verdade). Outros apontam os custos legislativos e administrativos como exagerados e inúteis, mesmo depois da redução do número de vereadores. Existem, ainda, os que torcem o nariz para o fato de a maioria das prefeituras - pequenas - dependerem financeiramente de transferência da União (Fundo de Participação dos Municípios). E por aí vão.

Há parcela de razão em todas essas críticas. Mas um olhar mais atento, que leve em conta a História e as diferenças internacionais, permite notar na realidade municipal brasileira algo extremamente valioso e talvez singular. São mais de 5,5 mil municipalidades, com poderes Executivo e Legislativo a servirem de correia retransmissora de políticas, recentemente com maior capacidade de formulação dessas políticas. Que país continental dispõe desse privilégio, construído em tão pouco tempo?

Esses governos locais, não raras vezes, são tomados de assalto por grupos com comportamentos políticos e estilos de gestão altamente questionáveis, é verdade. Grassa o coronelismo, o populismo, o nepotismo, o clientelismo, o patrimonialismo. Tiriricas da política brasileira. Existe corrupção, desmando e desperdício. Mas é à existência de governos locais que se deve atribuir esses males? Está comprovado que o fato de existirem numerosos governos locais com status de entes federativos é causador dos vícios e defeitos do modo como funciona a política brasileira? Não é possível, a partir das bases locais da atuação partidária e de grupos da sociedade civil, exercer sobre o conjunto da política pressões saneadoras, moralizadoras, "democratizadoras", "republicizadoras"? Existem numerosos exemplos de gestão e de práticas políticas recentes dando
conta de que sim.

Na atual conjuntura, a ponta do iceberg das mudanças positivas são movimentos e entidades municipalistas progressistas e competentes que começam a se contrapor a associações e grupos tradicionais que há décadas dão a esse campo um rótulo desprezado, ao promover eventos que juntam prefeitos e vereadores para festivos finais de semana travestidos de congressos e convenções. O confronto ainda é desigual, desfavorecendo a novidade positiva, mas há luz no fim do túnel. E pela construção deste ninguém está levando 10% para casa.

*Economista, professor e pesquisador do Departamento de Administração Pública da Unesp/FCL-Araraquara
www.pires.pro.br

Em seus artigos 31 e 70-75 a Constituição Federal de 1988 formaliza uma vez mais os controles externo e interno na administração pública brasileira. Uma vez mais porque os tribunais de contas (órgãos de controle externo) já são centenários no país, enquanto o controle interno está bem estabelecido desde, pelo menos, 1964 (Lei 4.320). Entretanto, para além da legislação, há muito, ainda, por fazer, principalmente na esfera municipal.

A boa notícia é que os setores técnicos responsáveis pelo controle externo estão passando por um momento de reflexão e de inovações, puxados pelas pressões pró-transparência e eficiência vindas de diversos setores, de dentro e de fora do país; e o controle interno começou, finalmente, a funcionar no nível federal, criando uma referência para os governos estaduais e municipais.

Cecília Olivieri, em seu recém-lançado "A lógica política do controle interno", conclui, depois de exaustiva pesquisa empírica, que a SFC (Secretaria Federal de Controle Interno), hoje na CGU (Controladoria Geral da União), representa uma reforma bem-sucedida dos sistema federal de controle interno, iniciada em meados dos anos 1990 e consolidada ao longo dos últimos quinze anos. A atuação desse órgão melhorou o monitoramento da execução das políticas públicas e tem ajudado no combate à corrupção, além de dotar o Presidente da República (para o bem e para o mal) de formidáveis condições para controlar a burocracia dos ministérios, a coalizão de governo e a atuação de prefeitos e vereadores no uso de recursos transferidos pela União por meio de convênios para a execução de programas.

Com isso melhoraram os níveis de transparência da gestão pública? Certamente. E eficiência e eficácia dos programas e projetos? Há que se estudar mais para saber se sim ou se não, mas mesmo no caso positivo, não é possível que se tenha chegado ao máximo desempenho, pois a atual falta de articulação entre controle e planejamento/orçamentação não permitiria chegar a tanto.

No âmbito local do federalismo brasileiro, controle externo ainda soa (justa ou injustamente, há que se verificar) a perfumaria, com pareceres de tribunais de qualidade técnica frequentemente posta em dúvida e muitas vezes desconsiderados pelos legislativos no momento de aprovar as contas. E controle interno anda nem cheira, mesmo em municípios de médio e grande porte. Até nas prefeituras em que um órgão encarregado da função é criado não se sabe ao certo a quem serve e quanto poder tem, isso quando descobre-se o que deve fazer. Esta crise de identidade e de responsabilidade das controladorias municipais, adicionada às limitações impostas em nome de uma suposta governabilidade, impede ainda mais o fortalecimento dessa importante ferramenta de gestão.

A ideia de um setor específico na estrutura administrativa local que reforce o controle exercido pelo prefeito sobre a burocracia pública, a fim de que atue na implementação das políticas públicas prioritárias com eficência, eficácia, efetividade, sustentabilidade e transparência e que, ao mesmo tempo, permita aos órgãos de controle externo um trabalho mais qualificado, prevenindo e combatendo à corrupção e os desvios, é ainda muito incipiente. E as experiências de controle societal (orçamentos participativos, conselhos gestores de política pública) não têm se revelado capazes de fazer com que prestações de contas de maior qualidade sejam produzidas a partir de controles internos bem estruturados e com clareza de propósitos. Tampouco os governos locais têm se preocupado, salvas exceções, em efetivamente aproximar-se da população, com políticas de transparência e participação popular que poderiam restabelecer os elos frágeis entre agente (governo) e principal/interessado (sociedade).

Mas os ares parecem estar mudando. Resta saber quanto tempo levará para que os que respiram se acostumem a uma atmosfera menos poluída pela conveniência de governos com práticas obscuras e incompetentes.

Oxalá o hábito de tapar o nariz não invalide tudo o que se caminhou até aqui, principalmente no governo federal. E que ninguém se engane: todo o fedor exalado de tantos escândalos de corrupção nos anos recentes tem muito a ver com a penetração desses novos ares em nichos antes imunes ao bom oxigênio da auditoria e da fiscalização.

(com Bruno Mancini**)

*Economista, professor e pesquisador da Unesp/FCL-Araraquara
**Quintanista de Administração Pública da Unesp/FCL-Araraquara

Na Contabilidade empresarial, as notas explicativas são adotadas há muito tempo. Por duas razões bastante simples. Primeiro porque os demonstrativos contábeis, com suas estruturas necessariamente padronizadas, não comportam informações importantes para se entender como se chegou à situação patrimonial por eles sintetizada. Segundo, porque a complexidade desses demonstrativos impede a imediata compreensão por parte dos leigos, entre os quais muitos stakeholders (partes interessdas) além dos dirigentes e gestores financeiros. Nas sociedades anônimas, empresas das quais se exige mais transparência, inclusive legalmente, as notas explicativas são uma necessidade para assegurar menor assimetria de informações entre dirigentes, acionistas (majoritários e minoritários) e potenciais compradores de ações.

O que se passa numa sociedade anônima, em termos de necessidade de redução da assimetria de informações, não é muito diferente do que se dá na relação entre eleitores-contribuintes e governantes-tomadores de decisões públicas/estatais. Tanto numa grande empresa quanto num governo (em qualquer dos níveis da federação), há um grupo que toma decisões e outro que nele confia, financiando as atividades decididas e remunerando o trabalho dos decisores.
Assim, não existe justificativa aceitável para que não haja na Contabilidade Pública o mesmo zelo constatável na Contabilidade empresarial. O que existe, sim, é explicação para a diferença. E a explicação da diferença é a indiferença dos interessados na Contabilidade Pública.

Ao acionista e ao potencial aplicador (ou a seu preposto, como é o caso de um gestor de fundos ou de fortunas) não é indiferente se a empresa lhe dá informações detalhadas ou burocraticamente produzidas, apenas para atender às exigências legais. A governança corporativa repousa, em grande medida, sobre a transparência e, por decorrência, sobre a qualidade dos instrumentos de transparência financeira (os demonstrativos contábeis e suas notas explicativas, no caso).

Ao eleitor-contribuinte, em geral não ocorre ser direito de cidadania e instrumento de defesa de seus interesses a transparência e, com ela, a produção e disponibilização de demonstrativos contábeis e financeiros compreensíveis. Aos membros do Poder Legislativo, que na democracia representativa devem atuar como fiscalizadores do planejamento orçamentário e de sua execução financeira, é difícil e pouco compensador vigiar as práticas e papelórios contábeis. Faz falta o olho do dono ou de seu capataz para exigir melhores documentos contábeis no setor público.

O preço da baixa vigilância cidadã nos assuntos orçamentários e financeiros é alto e paga-o quem menos pode e mais precisa: os mais pobres, que são a imensa maioria e de quem, por somatório de pequenas quantias (relativamente falando), mais se abastecem os cofres públicos. Os mais ricos não se sentem confortáveis por pagarem mais tributos, mas isso não lhes drena o sólido da sopa. Eles também não gostam de ver o desperdício nos gastos públicos, mas não lhes faz falta a escola ou o hospital públicos. Portanto, não é daí que se deve esperar mudança. Até porque, em muitos casos, no país, algumas fortunas se acumularam e continuam acumulando-se a partir de drenos que a canalizam recursos públicos para bolsos particulares, algo mais difícil (embora não impossível) de ocorrer na iniciativa privada.

* Economista, professor e pesquisador da Unesp/FCL-Araraquara